Frau Kaufmann, Sie sind Vorsitzenden des OECD-Ausschusses für verantwortungsvolle Unternehmensführung. Nehmen die Unternehmen ihre Verantwortung zu wenig wahr?
Christine Kaufmann: Viele sind vorbildlich, aber nicht alle. Deshalb braucht es Spielregeln. Weshalb sollen fortschrittliche Unternehmen schauen, dass anständige Arbeitsbedingungen vor Ort eingehalten werden, wenn das lokale Recht das nicht verlangt und es keine Mindeststandards gibt?
Die Wirtschaft befürchtet Wettbewerbsnachteile wegen der Konzernverantwortungsinitiative (KVI) und warnt vor einem Alleingang der Schweiz. Wie steht die Initiative im internationalen Kontext da?
Die Initiative geht sehr weit. Man muss aber auch sehen: Als die Initiative lanciert wurde, war sie einmalig, seitdem hat sich das internationale Umfeld stark verändert. Heute schlagen die EU und andere Länder ein forsches Tempo an, um die Unternehmen stärker in die Pflicht zu nehmen.
In welche Richtung bewegt sich die Gesetzgebung in anderen Ländern?
Bei der Haftung gibt es keine einheitliche Entwicklung, bei den Sorgfaltsprüfungspflichten aber durchaus.
Die da wäre?
Freiwilligkeit allein reicht nicht, das zeigt auch eine neue von der EU publizierte Studie. Interessant dabei ist, dass Unternehmen verbindliche Regeln für die Sorgfaltsprüfungen wollen.
Was plant die EU?
Die EU prüft die Einführung verbindlicher Sorgfaltsprüfungspflichten, offen ist, ob und wie die Haftung geregelt werden soll. In vielen EU-Mitgliedsstaaten ist die Einführung von Haftungsregeln aber ein Thema. Das ist auch logisch: Wenn es Sorgfaltspflichten gibt, muss ein Staat klären, was passiert, wenn sie nicht eingehalten werden. Wofür soll ein Unternehmen haften? Für alle Schäden oder nur für gewisse? Soll die ganze Lieferkette miteinbezogen werden, also auch Handlungen von Lieferanten? Wo über Haftung nachgedacht wird, versucht man deshalb, klar zu definieren, in welchem Bereich es eine Haftung geben soll.
Wie der Gegenvorschlag des Nationalrates.
Ja. Der Nationalrat macht eine wichtige Unterscheidung: Er will, dass Unternehmen genau hinschauen, wie die Tochterfirmen und Lieferanten entlang der ganzen Lieferkette etwa mit Menschenrechten umgehen. Die Sorgfaltsprüfungspflicht geht damit weit. Der Nationalrat will aber die Haftung in mehrfacher Hinsicht einschränken: Unternehmen sind nur für Schäden an Leib, Leben und Eigentum haftbar. Der Gegenvorschlag folgt der Überlegung, dass ein Konzern nur dort haftbar ist, wo er selber Einfluss nehmen kann Er klärt deshalb auch die Haftung für Zulieferer: Sie ist ausdrücklich ausgeschlossen. Der Gegenvorschlag bringt Rechtssicherheit. Die Unternehmen wissen genau, auf was sie sich einlassen. In der Praxis sind klare Spielregeln und gleich lange Spiesse zentral.
Der Ständerat hat sich für einen anderen Gegenvorschlag entschieden: Er will die Rechenschaftspflichten der EU übernehmen und spezielle Regeln gegen Kinderarbeit und zur Vermeidung von Kriegen durch Konfliktmineralien einführen. Die Befürworter sagen, die Schweiz würde damit weiter gehen als alle anderen Länder.
Der Ständerat sieht neben den Regeln zu Konfliktmineralien Sorgfaltsprüfungspflichten für die Kinderarbeit vor und orientiert sich dabei an den Niederlanden. Allerdings ist das nur ein kleiner Teil des niederländischen Rechts.
Die Niederlande haben also nicht nur spezielle Anforderungen an die Kinderarbeit?
Das Niederländische Gesetz zur Kinderarbeit geht weiter als der Gegenvorschlag des Ständerates. So wird in den Niederlanden eine eigene staatliche Stelle geschaffen, um die Einhaltung des Gesetzes zu überprüfen, die Nichteinhaltung kann zu Bussen und Gefängnisstrafen führen. Kommt dazu: Die Niederlande folgen bei der Unternehmensverantwortung einem ganz anderen Konzept als die Schweiz. Neben gesetzlichen Regelungen schliesst der Staat mit Unternehmen, NGOs und Gewerkschaften Verträge über die Sorgfaltspflicht, sogenannte Covenants, ab und zwar in Branchen, welche die Regierung als besonders heikel für die Reputation des Landes beurteilt. Dazu zählen etwa der Finanzsektor oder der Goldhandel. In den Niederlanden gibt es damit ein ganzes Gefüge von Regeln und Bestimmungen. Für einen Vergleich kann man deshalb das Gesetz über die Kinderarbeit nicht isoliert betrachten und daraus schliessen, die Schweiz ziehe hier nach. Zudem ist die niederländische Regierung daran, die geltenden Bestimmungen zur Unternehmensverantwortung systematisch zu evaluieren. Die Resultate werden in den nächsten Wochen vorgestellt.
Was ist zu erwarten?
So wie es aussieht, bewegen sich auch die Niederlande in Richtung eines allgemeinen Sorgfaltsprüfungsgesetzes.
Wie beurteilen Sie denn den Gegenvorschlag des Ständerates?
Der Gegenvorschlag des Ständerats ist in sich stimmig, aber er wirft Fragen auf: Weshalb gibt es nur spezielle Regeln für die Bereiche Konfliktmineralien und Kinderarbeit? Bei den Konfliktmineralien folgt er der EU, aber warum neben Kinderarbeit etwa Zwangsarbeit und moderne Formen der Sklaverei nicht auch geregelt werden, ist nicht klar. Hier gibt es international mit dem Modern Slavery Act in Grossbritannien und Australien ganz wichtige neue Gesetze zu einem Thema, das für die Schweiz ebenso relevant ist wie Kinderarbeit. Der Gegenvorschlag folgt damit einem ganz anderen Ansatz als die Initiative. Diese will, dass sich Schweizer Unternehmen an die internationalen Standards halten – und zwar umfassend und nicht nur für zwei ausgewählte Bereiche.
Geht es nicht um das Konzept?
Sollen Konflikte juristisch gelöst werden oder durch eine Mediation vor dem Nationalen Kontaktpunkt (NKP)? Da werden zwei Themen vermischt. Bei den Haftungsbestimmungen geht es Grundsatz um die Vergangenheit: Was ist passiert, wer ist für den Schaden verantwortlich und muss ihn wieder gut machen? Ein Gericht entscheidet über diese Fragen in einem formalisierten, gesetzlich geregelten Verfahren. Im Unterschied dazu sind die Verfahren vor dem NKP eher vorwärtsgerichtet. Im Dialog zwischen den Parteien wird versucht, eine Lösung zu finden, um die Situation vor Ort zu verbessern und Beeinträchtigungen auch in der Zukunft zu verhindern. Das Verfahren ist viel weniger strikt geregelt und die Parteien haben viel Spielraum, um mithilfe des NKP Lösungen zu entwickeln. Eine Entschädigung ist nicht vorgesehen. Beim NKP muss ein Unternehmen nicht mitmachen. In der Schweiz war das allerdings bis jetzt nie ein Problem. Der NKP kann ein Gericht nicht ersetzen, denn in gewissen Konstellationen braucht es mehr als ein Verfahren, dass auf Mitwirkung und Engagement der Parteien beruht.
Führen zu strenge Haftungsregeln nicht zu einem Rückzug von Schweizer Unternehmen aus Ländern mit schwachen staatlichen Strukturen?
Dieses Argument zielt auf die Initiative. Tatsächlich müsste man sich bei der Umsetzung fragen, wie die Haftung ausgestaltet werden soll, damit sie nicht kontraproduktiv wirkt. Die USA haben 2010 Sorgfaltsprüfungspflichten für Konfliktmineralien aus dem Kongo eingeführt. Danach haben sich etliche Unternehmen aus den Konfliktgebieten im Kongo zurückgezogen. Es ist aber schwierig zu sagen, ob wirklich das Gesetz der Grund war oder nicht eher die Reputationsrisiken. Die EU hat daraufhin ihre Regelungen zu Konfliktmineralien allgemein formuliert, um das zu verhindern.
International gibt es eine Tendenz zu Sorgfaltsprüfungspflichten. Wie sieht es bei der Haftung aus?
Unterschiedlich. Gerade hat es aber in Grossbritannien und Kanada aufsehenerregende Urteile geben. Die Gerichte haben in zwei Fällen bestätigt, dass Konzerne für ihre Tochterunternehmen im Ausland grundsätzlich haftbar sein können. Auch in den Niederlanden, Frankreich und Australien gibt es solche Verfahren.
Die Wirtschaft fürchtet sich vor erpresserischen Klagen – selbst bei völlig unbegründeten Anschuldigungen.
Wenn eine Haftungsbestimmung eingeführt wird, dann wird das System ausgetestet, und es kommt zu Klagen. Es dürfte sich jedoch rasch zeigen, dass es nicht einfach ist, die Verantwortung eines Unternehmens zu beweisen. Der Anreiz, erpresserische Klagen einzureichen, würde deshalb fehlen. Der Aufwand und die Kosten wären zu hoch. Man kann keinen Vergleich zum amerikanischen System ziehen.
Welcher Gegenvorschlag ist für die Wirtschaft härter?
Ich würde nicht von Härte, sondern von Unsicherheit sprechen: Jener des Ständerates. Er lässt offen, ob es eine Haftung gibt oder nicht. In Parlament wurde gesagt, das geltende Recht reiche aus, aber niemand weiss, wirklich, was das in diesem Kontext genau bedeutet. Der Gegenvorschlag des Nationalrates bringt hier mehr Rechtssicherheit.
Es geht dabei um die sogenannte Geschäftsherrenhaftung. Die Juristen streiten, ob es nicht schon heute eine Haftung für Tochterunternehmen gibt. Weshalb kam es noch nie zu einem Prozess?
Der Aufwand ist sehr gross. Der Kläger braucht Beweismittel. Ich würde aber nicht ausschliessen, dass es dereinst zu einem Prozess kommen könnte, ohne Klärung durch den Gesetzgeber bleibt letztlich kein anderer Weg.
Die Wirtschaftsverbände kritisieren Initiative und Gegenvorschlag wegen der Einführung einer Beweislastumkehr.
Schon heute muss der Schaden, ein widerrechtliches Verhalten sowie ein Kausalzusammenhang bewiesen werden. Gelingt es einem Unternehmen zu beweisen, dass es seine Sorgfaltspflichten wahrgenommen hat, kann es sich entlasten. Das hat nichts mit einer neuen Umkehr der Beweislast zu tun. Es geht um ein vertrautes Rechtsinstrument. Das Argument der Beweislastumkehr beruht auf einem Missverständnis: Sorgfaltsprüfungspflichten bedeuten nicht, dass ein Unternehmen sicherstellen muss, dass nichts passiert. Sondern es geht um ein sauberes Verfahren. Kein Unternehmen kann mit Sicherheit sagen, dass es die Lieferkette zu 100 Prozent im Griff hat.
